Desigualdad procesal en la interpretación la Ley No. 13-07

Aunque las decisiones de la Suprema Corte de Justicia, salvo en materia penal, no tienen carácter vinculante, es justo reconocer que tienen, por lo menos, una función orientadora en la interpretación de la norma y deben servir de guía a los operadores jurídicos junto a los principios rectores del debido proceso, en tanto que estos últimos constituyen reglas de optimización en la interpretación de las normas y tienen aplicación para todas las materias. Todo en aras de brindar a los usuarios del sistema judicial la garantía de que la interpretación de las normas no constituye un ejercicio arbitrario.

Respecto de la unidad de la jurisprudencia, la propia Suprema Corte de Justicia ha sostenido: “(…) que la unidad jurisprudencial referida asegura la obtención de una justicia predecible, cualidad que ha sido reconocida por la doctrina como una garantía de dos principios fundamentales de nuestro sistema judicial, a saber, la igualdad de todos ante la ley y la seguridad jurídica…”[1]

Además, no olvidemos que el debido proceso es uno solo, con particularidades procedimentales propias para cada materia; por lo que, independientemente de que existan reglas procesales particulares de la materia civil, penal, laboral, administrativa, inmobiliaria, etc., los principios generales, rectores del debido proceso, son los mismos para cada una de ellas, teniendo en cuenta, además, que estas se aplicarán a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (Art. 69 CRD).

Así, la constitucionalización de los procesos ha pasado a ser la constitucionalización del proceso y esto obliga a revisar viejos criterios establecidos en la época en que la constitución y los derechos fundamentales no formaban parte esencial del proceso.

La igualdad procesal implica que las partes deben ser tratadas de forma igualitaria, o sea que los litigantes deben tener las mismas oportunidades de actuación dentro del proceso, sin que ninguno se encuentre en situación de inferioridad.[2]

Dicho principio tiene un indiscutible linaje constitucional (Art. 69.4 CRD) y el Tribunal Constitucional ha dicho sobre este lo siguiente: 
(…) el principio de igualdad en el ámbito de un proceso es la manifestación del principio general de «igualdad de armas» que garantiza que las partes dentro del proceso van a contar con idénticas oportunidades y potestades al momento de exponer y defender sus pretensiones…” [3]

Sin embargo, la jurisprudencia no siempre resulta acorde con los principios precedentemente mencionados, como ocurre con la decisión del 24 de enero de 2018 dictada por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, en la cual, al interpretar los artículos 5 y 6 de la Ley No. 13-07, ha quebrantado varios  principios rectores del debido proceso.
El primero de dichos artículos impone plazos a los particulares o contribuyentes para la interposición de los recursos en materia contencioso, tributario y administrativo que van de entre 10 días, 30 días y 1 año.

Por otra parte, una vez interpuesto el recurso y, de conformidad con el párrafo 1 del Art. 6 de dicha ley, la jurisdicción apoderada del mismo dictará un auto ordenando que la instancia sea notificada a la autoridad correspondiente y al Procurador General Tributario y Administrativo, según sea el caso, a los fines de que produzca su defensa dentro de un plazo que no excederá de 30 días a partir de la comunicación de la instancia y este plazo puede ser aumentado o prorrogado por el tribunal, atendiendo a la complejidad del caso, pero sin que dichas prórrogas sobrepasen en total los 60 días.

A este punto es importante destacar que en materia administrativa, tanto la demanda como la defensa se realizan por medio de un escrito o instancia que contiene los medios y las conclusiones de las partes, de modo que cuando la ley hace referencia al “escrito de defensa” no se trata simplemente a un escrito justificativo como ocurre, por ejemplo en materia civil, sino que en materia administrativa, el escrito de defensa debe contener no solo los alegatos de hecho y de derecho, sino además, las pretensiones o pedimentos que las partes someten al tribunal.

El referido párrafo 1 del Art. 6 de la Ley No. 13-07 fija un plazo a la autoridad para que se defienda y,  cuando el legislador establece un plazo para la realización de alguna actuación procesal su incumplimiento ha de tener alguna consecuencia para aquel que lo incumpla, esto independientemente de las razones del incumplimiento, que bien pudiera ser por negligencia o con intención de dilatar el proceso, sin embargo eso no fue lo que consideró la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia ya que esta, al interpretar dicho texto en su decisión del 24 de enero de 2018, ha establecido lo siguiente:

Considerando, que si bien es cierto que de acuerdo a lo previsto por el indicado artículo 6, párrafo I de la Ley núm. 13-07, el Procurador General Administrativo o los representantes de la entidad u órgano administrativo tienen un plazo que no excederá de 30 días a partir de la comunicación de la instancia de apoderamiento del recurso, para producir su escrito de defensa, no menos cierto es que este plazo es simplemente conminatorio al no estar previsto por el legislador a pena de caducidad ni de inadmisibilidad de dicho escrito; que por tanto y aunque en la especie se ha podido establecer que el auto de comunicación del recurso le fue notificado por la Presidencia de dicho tribunal a las partes recurridas, en fecha 18 de febrero de 2013 y que los respectivos escritos de defensa fueron producidos y depositados por la Dirección General de Impuestos Internos en fecha 24 de julio de 2013 y por el Procurador General Administrativo el 8 de agosto de 2013, y comunicados por auto de dicho tribunal a la parte recurrente en fecha 2 de septiembre de 2013, para que produjera su escrito de réplica, lo que efectivamente hizo en fecha 17 de septiembre de 2013, esto indica que aunque estas actuaciones fueron efectuadas fuera del indicado plazo de 30 días, que como se ha dicho no ha sido prescrito a pena de caducidad ni de inadmisibilidad, y al no producirse ningún agravio a los intereses de la defensa de la parte recurrente, puesto que ésta pudo conocer y replicar a tiempo dichos escritos, por tales razones esta Tercera Sala entiende que no procede pronunciar la casación de la sentencia por esta causa, sino que procede rechazar este medio por improcedente.” [4]

Del razonamiento precedentemente copiado de la sentencia de la Tercera Sala, se extraen varias consecuencias que habrán de tener incidencia en la práctica procesal en materia administrativa, particularmente en lo siguiente:
a)    Declara conminatorio el plazo dentro del cual la autoridad administrativa o el Procurador General Administrativo deberá producir su escrito de defensa;b)   Que dicho plazo no ha sido prescrito a pena de caducidad ni de inadmisibilidad;c)    Que el simple hecho de que la parte adversa haya tenido conocimiento de la existencia del escrito de defensa elimina la posibilidad de agravio, no obstante a la violación de los plazos procesales.

Después de la cultura, de la formación académica del juez y de sus propios prejuicios, el lenguaje es lo que mas influye en la suerte de los casos sometidos a su decisión, por ello el uso correcto del lenguaje debe ser una preocupación esencial de todo juzgador, pero observamos que en la especie se utiliza el término “conminatorio” apartándose de su definición gramatical, pues conminatorio viene de conminar que a su vez es definido por el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, en cuanto derecho se refiere, como: “Requerir a alguien el cumplimiento de un mandato, bajo pena o sanción determinadas.”

De modo que cuando en derecho se da a algo la calificación de “conminatorio”, se ha de presumir que su incumplimiento está sujeto alguna consecuencia, no a que no tendría ninguna, como erróneamente se plantea en la decisión comentada.

Aparte de lo gramatical, la interpretación de la Tercera Sala resulta contraria a varios principios rectores del debido proceso, esto así porque, en primer término, la Constitución ha previsto las garantías de una justicia oportuna, en un plazo razonable y en plena igualdad, conceptos que resultan violentados cuando se permite que, dentro del proceso, la falta de actuación de una parte haga retrasar su curso normal previsto en la ley.

Otro aspecto que no tuvo en cuenta la Tercera Sala de la SCJ es el principio de efectividad de los derechos fundamentales, principio que se ve afectado cuando el acceso a la justicia es retrasado por una causa extraña al justiciable y contraviene, además, lo dispuesto por la propia Ley No. 13-07, de que todos los actos y actuaciones estarán sujetos a los principios de transparencia, igualdad, contradicción y fiabilidad o consistencia (art. 27.2).

La Tercera Sala ha considerado, de manera simplista, que el plazo concedido por el párrafo I del Art. 6 de la Ley 13-07 al Procurador General Administrativo o los representantes de la entidad u órgano administrativo es puramente “conminatorio” porque, al decir de la Tercera Sala, la ley no establece una consecuencia expresa por su inobservancia, cosa que no es cierta, ya que una lectura completa del referido artículo y una interpretación armónica del mismo con las demás disposiciones de la Ley y la Constitución hubiera conducido a una solución distinta y acorde con el debido proceso.

Para saber si existe o no alguna consecuencia al incumplimiento del plazo por parte de la autoridad administrativa y el Ministerio Público, veamos los demás aspectos del texto que la Tercera Sala no tuvo en cuenta, comenzando por la parte in fine del referido párrafo I del Art. 6, el cual establece:

“(…) El tribunal Contencioso Tributario y Administrativo a solicitud de la parte demandada podrá autorizar prórrogas de dicho plazo, atendiendo a la complejidad del caso, pero sin que dichas prórrogas sobrepasen en total los sesenta (60) días.”

De la parte del texto precedentemente transcrita se deducen las consecuencias siguientes:a)    Que el plazo solo puede ser prorrogado por el tribunal y a solicitud de parte interesada;b)   Que la prórroga será concedida atendiendo a la complejidad del caso; yc)    Que la prórroga no podrá exceder de 60 días.
A esas disposiciones se suman las previstas en por el párrafo II del mismo artículo, el cual se copia a continuación:

“Párrafo II.- Si el responsable de producir la defensa no lo hace en los plazos previstos en el párrafo I precedente, ni solicita al Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo ninguna medida preparatoria del proceso, el Presidente del Tribunal lo pondrá en mora de presentar dicha defensa en un plazo que le otorgará a tales fines y que no excederá de cinco (5) días. Una vez vencidos los plazos para presentar la defensa, sin que la misma haya sido presentada o que habiéndose presentado, las partes hayan puntualizado sus conclusiones y expuestos sus medios de defensa, el asunto controvertido quedará en estado de fallo y bajo la jurisdicción del Tribunal.”

Cabe destacar dos aspectos esenciales de texto precedentemente copiado, el primero de ellos es que el tribunal debe poner en mora al Procurador General Administrativo o los representantes de la entidad u órgano administrativo para que produzcan su defensa, otorgándole un plazo de 5 días; y lo segundo es que, en la parte final de dicho párrafo está descrita la consecuencia al incumplimiento de los plazos, al disponer que una vez vencidos los plazos para presentar la defensa el asunto quedará en estado de fallo.

Cuando la ley establece que una vez vencidos los plazos para presentar la defensa el asunto “quedará en estado de fallo” está previendo la consecuencia procesal que la Tercera Sala ha dicho que no existe, en otras palabras, la ley ha establecido que el vencimiento de los plazos da lugar al cierre de los debates y, es indudable que después de cerrados los debates, cualquier pretensión sometida al tribunal por cualesquiera de las partes envueltas en un proceso resulta inadmisible y, de otro modo se estaría violando el principio de contradictoriedad y el derecho de defensa.

De mantenerse la práctica que ha sido aprobada en el precedente establecido por la Tercera Sala, en la materia administrativa no se estaría garantizando el debido proceso, ni en el aspecto legal ni en el constitucional, toda vez que se estaría permitiendo a la autoridad administrativa demandada y al representante del Ministerio Público en sede administrativa limitar el acceso a la justicia retrasando indefinidamente los procesos y, admitiendo que se aporten escritos de defensa en los plazos libremente escogidos por la autoridad administrativa o el representante del Ministerio Público y no en el plazo que la ley les impone, estableciéndose así una desigualdad procesal en perjuicio del recurrente y una limitación grosera al ejercicio de su derecho de defensa.  

Respecto del cumplimiento del debido proceso legal, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido:
“(…) el debido proceso legal se refiere al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier […] acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal …” [5]

Resulta oportuno recordar, además, que la Suprema Corte de Justicia, a través de su Primera Sala, en una decisión del 31 de enero del 2018, respecto del derecho de defensa, dijo lo siguiente:

 (…) que la finalidad del derecho de defensa es asegurar la efectiva realización de los principios procesales de contradicción y de igualdad de armas, principios que imponen a los órganos judiciales el deber de evitar desequilibrios en la posición procesal de ambas partes e impedir que las limitaciones de alguna de las partes puedan desembocar en una situación de indefensión prohibida por la Constitución…”

En la especie el Tribunal Superior Administrativo no tuteló el cumplimiento del debido proceso al no vigilar el cumplimiento de los plazos para la presentación del escrito de defesa por la Autoridad Administrativa y Ministerio Público, ni les puso en mora, como era su deber de hacerlo, por lo que, contrario a lo establecido por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, se violentó el derecho de defensa al permitir el retraso injustificado del proceso en violación a la igualdad de partes, igualdad de armas, acceso a la justicia y el plazo razonable.

Esto así no obstante a que, contrario a lo dicho por la Tercera Sala, la ley si prevé una consecuencia al incumplimiento de los plazos que, como se ha dicho ya, es el cierre de los debates y después del cierre de los debates no puede admitirse defensas sin violar el principio de contradictoriedad y el derecho de defensa.

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